專家評審制度由來已久，現(xiàn)階段，其仍以分權(quán)制衡、預(yù)防腐敗為前提，注重程序化的管理，形成了采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家多方參與、互相制約，監(jiān)管部門事中事后監(jiān)管的基本格局。然而，伴隨著政府采購改革的步伐，專家評審制度也暴露出了許多問題，如缺乏組織性、評審過于單一、未實(shí)現(xiàn)公共利益最大化……我國的評審制度想要“百尺竿頭”，則還需“更進(jìn)一步”。

一、缺乏強(qiáng)有力的組織

專家評審制度運(yùn)行機(jī)制是建立在采購人內(nèi)控管理、專家獨(dú)立評審和行政主管部門監(jiān)管和救濟(jì)的基礎(chǔ)之上的。采購人是采購活動的關(guān)鍵少數(shù)，歸口的內(nèi)控管理機(jī)制是評審制度有效運(yùn)行的前提。然而“行政職能式”組織結(jié)構(gòu)的管理模式，是多口、多頭的行政管理，并不針對采購項目這種一次性任務(wù)組織。多頭管理，權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜，銜接界面劃分困難，項目管理歸口難以準(zhǔn)確定位，未突出項目第一責(zé)任人的主體責(zé)任，項目追責(zé)、績效管理難度系數(shù)也較大。比如，從評審委員會采購人代表的選派上就可見一斑。

筆者認(rèn)為，多頭管理能否行之有效，這關(guān)鍵在于是否擁有統(tǒng)一指揮的歸口管理部門。依據(jù)《財政部關(guān)于加強(qiáng)對政府采購活動的內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》(財庫[2016]99號)采購人應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。歸口管理部門應(yīng)當(dāng)牽頭建立本單位政府采購內(nèi)部控制制度，明確本單位相關(guān)部門在政府采購工作中的職責(zé)與分工，建立政府采購與預(yù)算、財務(wù)(資金)、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，共同做好編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。但在現(xiàn)實(shí)工作中，以行政職能體系為組織結(jié)構(gòu)來管控具體項目，歸口管理部門因責(zé)任重大、協(xié)調(diào)部門利益困難、缺乏專業(yè)技術(shù)能力和業(yè)務(wù)知識等因素備感無奈，歸口管理很難實(shí)現(xiàn)。該問題產(chǎn)生的根本原因是沒有上級行政主管單位的直接壓力。并且，各單位采取的是單純的預(yù)算執(zhí)行考核而不是項目全過程管理，項目管理并未與預(yù)算編制、績效管理有機(jī)結(jié)合。內(nèi)在動力的缺失，使得大多單位還是分口各自管理。

目前，各采購單位基本按照管采分離的模式，建立以行政職能管理體系模式為基礎(chǔ)的內(nèi)部管控機(jī)制。形成預(yù)算和支付(計財)→立項和需求(業(yè)務(wù)部門)→采購(政采部門)→執(zhí)行和驗收(業(yè)務(wù)部門)的政府采購工作流程和各自的內(nèi)控流程，紛紛組建單獨(dú)的政采部門，把采購環(huán)節(jié)剝離于決策與合同執(zhí)行過程，從而起到預(yù)算、采購、業(yè)務(wù)部門的相互監(jiān)督、相互制約、相互分離的目的。這種分階段、穿插式、發(fā)散形的多頭行政管理模式很難明晰地劃分權(quán)責(zé)，部門之間職能交叉銜接，管理職能難以落實(shí)到位，甚至無法準(zhǔn)確定位到歸口管理，因而容易發(fā)生相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，且工作流程繁瑣、效率低下。行政主管單位監(jiān)管也是點(diǎn)對面(監(jiān)控到單位或部門未精細(xì)到項目)和脫節(jié)式的管理(單純的預(yù)算執(zhí)行考核而不是項目全過程管理，未與預(yù)算編制、績效管理有機(jī)的結(jié)合)。采購部門常常注重程序規(guī)范以實(shí)現(xiàn)采購的合法性，卻忽視了對采購項目需求特點(diǎn)和市場競爭規(guī)則的研究以及采購后項目績效的考核。

要知道，評審環(huán)節(jié)是政府采購制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政府采購活動中起著承上啟下的樞紐作用，最終的成果是與供應(yīng)商簽訂合約，實(shí)現(xiàn)采購人職能業(yè)務(wù)發(fā)展需要，完成公共資金的市場投入，直接體現(xiàn)著公共利益最大化的程度。第三方專家評審制度是否能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計功能，發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要有強(qiáng)有力的組織能力，在這一點(diǎn)上，采購人起著舉足輕重的作用。如果沒有全過程集中歸口統(tǒng)一指揮和清晰的權(quán)責(zé)界限，各個內(nèi)控環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)明晰責(zé)任未能到位，如此一來，評審制度將流于形式。只關(guān)注程序規(guī)范合法化的采購，很容易被不良供應(yīng)商操縱，被市場圍獵，由強(qiáng)勢主導(dǎo)變?yōu)槿鮿荼粍?，降低了采購效率和公信力，并帶來較大的廉政風(fēng)險。

個人理解，現(xiàn)階段評審制度利益制衡設(shè)計的建模架構(gòu)是，評審程序在采辦人(采購人采購環(huán)節(jié)法定代理人，一般獨(dú)立于項目業(yè)務(wù)部門和代理機(jī)構(gòu))組織的監(jiān)督下，通過與外界利益隔離封閉的獨(dú)立評審，利用專家評審中立、專業(yè)性的綜合評價，以少數(shù)服從多數(shù)的原則，陪審、驗證采購人代表(項目相關(guān)人員)的利益表達(dá)是否實(shí)現(xiàn)了公共利益的最大化，最后通過監(jiān)管部門的事后監(jiān)管和救濟(jì)，達(dá)到維護(hù)國家利益和當(dāng)事者利益的目的，提高公共資金使用效益?？梢?，采辦人(代理機(jī)構(gòu))、采購人代表、專家評審是評審制度利益制衡的關(guān)鍵。專家評審、代理機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范越來越受制于我們?nèi)遮呁晟频囊?guī)章制度。而政采活動現(xiàn)實(shí)存在的采辦人和采購人代表作為公權(quán)的代理人卻沒有相應(yīng)的規(guī)章制度去約束，只是受制于形式多樣的采購人內(nèi)控管理機(jī)制。關(guān)鍵主體責(zé)任人、組織者，身份、崗位職責(zé)卻不明不清，這背離了評審制度利益制衡設(shè)置的初衷，弱化了制度設(shè)計的功能。

筆者建議，財政部應(yīng)進(jìn)一步從內(nèi)部控制管理的角度，理順政府采購管采權(quán)責(zé)關(guān)系，明確管理部門、業(yè)務(wù)部門、計財部門、采購部門、單位領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)工作人員(特別是評審現(xiàn)場采購經(jīng)辦人、采購人代表)在政府采購流程中的崗位職責(zé)、權(quán)責(zé)界限和工作機(jī)制。逐步從程序化行政管理精細(xì)到項目管理上來。

此外，就是要以采辦人和采購人代表為關(guān)鍵抓手。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度牢籠的前提下，采購單位項目負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人是實(shí)現(xiàn)制度功能的“重要人物”，是程序的起點(diǎn)和終點(diǎn)，是評審制度成敗的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。以工程建設(shè)為例，該領(lǐng)域引入了項目法人制度，明確了項目建設(shè)的責(zé)任主體及其在工程建設(shè)全過程管理中承擔(dān)相應(yīng)的法定權(quán)利和責(zé)任。項目法人依照國家法律規(guī)定，以合同的方式將建設(shè)管理目標(biāo)與責(zé)任關(guān)系分解并延伸至參建各方，形成分級管理、分級負(fù)責(zé)、齊抓共管的局面，項目法人是完全、獨(dú)立、對等的民事主體，行政監(jiān)管也是點(diǎn)對點(diǎn)的管理，權(quán)責(zé)關(guān)系清晰、一目了然。而在政府采購領(lǐng)域，政府采購法作為實(shí)體法更多側(cè)重于采購環(huán)節(jié)和程序管理。評審制度軟件設(shè)計上未充分考慮載體的實(shí)際情況，形式簡單，只是規(guī)定了社會專家不低于專家總數(shù)2/3的原則，對采購人代表的具體要求不太明朗。從實(shí)際運(yùn)行效果來看，分權(quán)的目的是達(dá)到了，但法定授權(quán)的第一責(zé)任人(一般為業(yè)務(wù)部門項目負(fù)責(zé)人)的責(zé)任卻因多頭、分頭管理而難于追責(zé)，績效和激勵機(jī)制就更難從說起了。

選派采購人代表是采購人的法定權(quán)利，采購人代表在評審委員會里往往起著一錘定音的作用，那些熟悉項目特點(diǎn)、了解市場行情、掌握招標(biāo)文件要點(diǎn)的采購人代表在評審現(xiàn)場比較容易把控結(jié)果動向，利于結(jié)果導(dǎo)向、公允價值的實(shí)現(xiàn)。然而熟悉項目的采購人代表也可能因提前接觸供應(yīng)商，容易與供應(yīng)商進(jìn)行利益交換，出現(xiàn)在評審時不公正，并發(fā)表誘導(dǎo)性和傾向性意見，影響、誤導(dǎo)其他專家等現(xiàn)象或嫌疑。在反腐倡廉的高壓下，許多采購部門為追求公平，紛紛主動放棄選派采購人代表的權(quán)利。某些地方及單位監(jiān)管部門以廉政建設(shè)為由建章立制禁止采購人代表參與項目評審,剝奪采購人法定的權(quán)利。即使選派也是套用社會專家的抽取和管理辦法，禁止項目相關(guān)人員作為采購人代表，派出的采購人代表往往對項目并不了解，而這樣的采購人代表不如不派。

以上做法，理由何在?《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條規(guī)定，與投標(biāo)人有利害關(guān)系的人不得進(jìn)入相關(guān)項目的評標(biāo)委員會;已經(jīng)進(jìn)入的應(yīng)當(dāng)更換?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第九條指出，在政府采購活動中，采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有下列利害關(guān)系之一的，應(yīng)當(dāng)回避：(一)參加采購活動前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動關(guān)系;(二)參加采購活動前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事;(三)參加采購活動前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人;(四)與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系;(五)與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購活動公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。供應(yīng)商認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以向采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)書面提出回避申請，并說明理由。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時詢問被申請回避人員，有利害關(guān)系的被申請回避人員應(yīng)當(dāng)回避。于是，有些人認(rèn)為，只要與供應(yīng)商有接觸就會影響到公平、公正，而不是對其進(jìn)行查證。這是多頭管理的弊端所致。如此這般，部門雖然規(guī)避了工作風(fēng)險，但也讓評審制度大打折扣。

作為頂層設(shè)計的法律法規(guī)，在制度的設(shè)置上是審慎、全面的，綜合考慮了地域差別、經(jīng)濟(jì)差距，層面抽象而廣泛，不可能面面俱到。這就需要我們在實(shí)際工作中正確解讀、領(lǐng)會法規(guī)立法真實(shí)內(nèi)涵和精神，靈活制定運(yùn)用規(guī)則，而不是僵化的套用法則。

實(shí)現(xiàn)全面績效管理的前提是必須有明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系，追根溯源，責(zé)任到頭。比如在工程建設(shè)領(lǐng)域，項目法人(負(fù)責(zé)人)作為第一責(zé)任人需簽訂項目負(fù)責(zé)人工程質(zhì)量終身責(zé)任承諾書并存入建設(shè)檔案，項目負(fù)責(zé)人對設(shè)計使用年限內(nèi)的工程質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)終身責(zé)任，震懾作用不言而喻。然而這個制度是否真的長久有效。筆者認(rèn)為任何制度只有建立在公允、權(quán)責(zé)對等的利益架構(gòu)上才可能發(fā)揮效用，偏頗失衡必然導(dǎo)致制度流于形式，在承擔(dān)責(zé)任的同時必須賦予項目責(zé)任人更多自由裁量權(quán)，在強(qiáng)有力的制度約束下，保障項目責(zé)任人享有合同自由，體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治。采購人代表派不派、派誰不派誰，應(yīng)由項目負(fù)責(zé)人說了算。

二、單一的評審過程簡化了多學(xué)科交叉的評價過程

第三方評審制度的運(yùn)行流程是，采購人根據(jù)采購預(yù)算和需求編制采購文件→隨機(jī)抽取專家→采購人按社會專家不低于2/3的原則組建評審委員會→評審委員會按采購文件的評分標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和需求進(jìn)行封閉評審→采購人按評審委員會推薦排序確定成交結(jié)果→成交結(jié)果公告→簽訂合同。專家評審機(jī)制具有隨機(jī)性、臨時性、專業(yè)性、陪審性和告知性五大特點(diǎn)。通過隨機(jī)臨時組建與當(dāng)事人利益關(guān)系隔絕的社會專家(公平性)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則(公正性)，根據(jù)采購需求和評分標(biāo)準(zhǔn)的采購文件(主體責(zé)任)，對供應(yīng)商進(jìn)行綜合評價推薦確定成交供應(yīng)商(公共利益)。從制度設(shè)計思路和邏輯來看，評審機(jī)制必須建立在正確、合理、可操作性強(qiáng)的采購文件基礎(chǔ)上，否則，便是循環(huán)論證。正確合理的采購文件通過專家的專業(yè)性、獨(dú)立性、采購人代表的參與性達(dá)到利益制衡，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但評審委員會組建的臨時性局限了項目全過程的綜合評價，省略了采購文件及其預(yù)算和需求的合理性評價，勢必引向制度的重心傾向于程序的合規(guī)性。然而再嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的操作和再完備的組織程序也彌補(bǔ)不了源頭性的紕漏。所以評審結(jié)果離物有所值還存在較大距離，而且一味追求程序合法化還會掩蓋實(shí)質(zhì)性的腐敗。

在工程招標(biāo)領(lǐng)域，其有明確的設(shè)計成果和造價體系支撐(工程量清單)并隨招標(biāo)文件公示成本控制價，因涉及公共安全和利益，招標(biāo)文件是具有強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)文件，且受行政主管部門監(jiān)管并需要備案。即便如此，我們還是會經(jīng)常遇到招標(biāo)人被企業(yè)圍獵的情況。究其原因是我們的評價機(jī)制過于單一，雖然評審因素包含價格、信譽(yù)、類似業(yè)績，財務(wù)狀況等一系列要點(diǎn)，但就單以價格評審因素來說，因清單內(nèi)容繁雜，明顯不合理的報價均需逐條通過分析、修正、澄清、補(bǔ)正等方式來回澄清和說明，即使采用電子化評標(biāo)或計算機(jī)清標(biāo)(目前技術(shù)還不成熟)，也很難在嚴(yán)格封閉、背靠背、有限的評審時間內(nèi)完成，即使是隔夜評標(biāo)也是勉為其難?，F(xiàn)有的資源和評審條件促使我們的評價還是基礎(chǔ)性、合格制的評價，達(dá)不到精細(xì)化、個性化、優(yōu)中擇優(yōu)，比如建設(shè)單位最關(guān)注的品牌、質(zhì)量問題，很難在評審過程中實(shí)現(xiàn)一次性到位，只能在施工過程中討價還價，這無疑增大了投資控制和廉政管控的難度。模式化、格式化、程序化、單一的評價機(jī)制滿足不了各式各樣的需求，導(dǎo)致采購結(jié)果差強(qiáng)人意。為此，《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)率先作出要求，對招標(biāo)范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行了簡政放權(quán)。

對于貨物和服務(wù)，這方面的行業(yè)涉及面廣、需求層次多、發(fā)展變化快，因此很難形成規(guī)范的信息市場和造價信息體系?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部令第87號，以下簡稱“87號令”)第十條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)對采購標(biāo)的的市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價格等情況進(jìn)行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購需求，進(jìn)行價格測算。然而，現(xiàn)實(shí)工作中，許多采購人既不專業(yè)又不了解市場，行業(yè)信息體系也不健全，信息嚴(yán)重不對稱。需求和預(yù)算基本來源于前期市場調(diào)研和詢價，從行業(yè)圈里挑選幾家知名度高、口碑好、較為熟悉的公司進(jìn)行“詢價”或方案比選，然后在可研階段請社會專家論證一番，其實(shí)臺面下已進(jìn)行了一次非正式小范圍的采購。對此，87號令第十二條也作出了相關(guān)規(guī)定，采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價，但不得設(shè)定最低限價。也就是說采購人不能僅憑預(yù)算批復(fù)去設(shè)置采購預(yù)算。這種在信息不對稱情況下設(shè)置的預(yù)算和需求，以及不規(guī)范、不受即時監(jiān)管的采購文件，易導(dǎo)致質(zhì)疑、投訴或滋生腐敗，嚴(yán)重影響采購效率。筆者認(rèn)為，我們需要進(jìn)一步完善財政預(yù)算管理制度，提供預(yù)算條件，對技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的專用設(shè)備、大型技術(shù)建設(shè)、綜合性服務(wù)等項目應(yīng)大力推行兩階段招標(biāo)。

三、評審制度設(shè)計在公共利益最大化上有待補(bǔ)充和規(guī)范

追求公共利益的最大化，是政府采購的“終極”目標(biāo)。評審制度通過具體載明的硬性評分標(biāo)準(zhǔn)綜合性地評估和比較產(chǎn)生供應(yīng)商，然而許多形不成直觀可文字描述的軟實(shí)力和潛實(shí)力卻未能得到很好的開發(fā)和研究，成交結(jié)果總有些不盡人意。另外，還深受其他新型模式的影響。由于許多采購人是擁有公權(quán)的政府機(jī)構(gòu)，他們可以對有限的自然資源進(jìn)行開發(fā)利用、對有限公共資源進(jìn)行配置、對壟斷性的公共服務(wù)配置行政許可;又因為投資主體的多元化和投融資體制改革的嘗試，采購形式可謂百態(tài)叢生。比如特許經(jīng)營(項目法人)PPP模式等。這就需要我們擦亮眼睛，不能混淆采購適用界限，要正確甄別使用法規(guī)，自覺維護(hù)市場正常的秩序。

采購人追求溢價價值是正當(dāng)、合理的需求，也是公共利益最大化的實(shí)際體現(xiàn)。采購人通過價值轉(zhuǎn)化可產(chǎn)生許多溢生價值，比如以市場換技術(shù)，建立市場戰(zhàn)略伙伴、建立應(yīng)急合作關(guān)系等。對溢價價值的考量在制度安排上應(yīng)允許超越市場合法存在。如果一個采購單位每年都是錢花了卻兩手空空，獨(dú)立徘徊于市場外，那這種花著納稅人的錢卻仍不能置身行業(yè)發(fā)展的前沿，沒有社會資源沉淀的采購人，是腐敗和不負(fù)責(zé)任的。然而，我們制度設(shè)計的理念還是公平最大化競爭原則。低價優(yōu)先對標(biāo)準(zhǔn)、通用的貨物來說還講得過去，對復(fù)雜、綜合的貨物和服務(wù)就有些簡單粗放了。單一化、一刀切的制度設(shè)計很難滿足采購人個性化的選擇，成交結(jié)果自然差強(qiáng)人意。隨著我們事業(yè)的發(fā)展，政府采購因體量規(guī)模和堅實(shí)的支付能力超越了本身的資金價值。比如，中央國家機(jī)關(guān)集采中心執(zhí)行的集中批量采購、定點(diǎn)采購、網(wǎng)上議價、協(xié)議供貨等采購方式都是很好的嘗試。但是，任何溢價的需求和實(shí)現(xiàn)必須建立在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律之上，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律只會擾亂經(jīng)濟(jì)秩序。

此外，政府采購零元中標(biāo)現(xiàn)象屢見不鮮(多見政府政務(wù)網(wǎng)站、公共信息資源平臺等技術(shù)建設(shè)項目)，評審制度卻束手無策，沒有明確定論，這說明我們的評審制度設(shè)計在公共利益最大化上還是空白。沒有準(zhǔn)確規(guī)范、定義溢價價值，這樣極易混淆了政府采購的定義，錯誤地選擇適用法規(guī)體系。這也是我們進(jìn)入國際市場之后如何發(fā)揮競爭優(yōu)勢致勝而值得研究思考的問題。筆者認(rèn)為，零元中標(biāo)在一定程度上扭曲了這種價值關(guān)系，有待進(jìn)一步探討和研究。 (作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處)